发挥政策性金融逆周期调节作用

作者｜周民源「中国银保监会政策银行部主任」

文章｜《中国金融》2020年第18期

近年来，按照党中央国务院决策部署、金融监管部门监管引领，政策性金融机构围绕服务实体经济要求，坚守政策性职能定位，用好政策性金融工具，主动发挥政策性金融的逆周期调节作用，着力聚焦重点领域和薄弱环节，努力增加有效供给，取得了明显成效。截至2020年6月末，三家政策性银行贷款较年初增长7.14%，占银行业贷款总额的12.6%；2020年上半年，出口信保公司承保金额3246.1亿美元，同比增长5.9%。

政策性金融逆周期调节作用成效显著

一是助力区域发展补短板。我国经济由高速增长转向高质量发展阶段，区域协调发展任务艰巨。随着各项区域协调发展战略的深入推进，涉及众多基础设施和重点项目，需要大量的长期资金支持。这些项目公益属性较强，在建设初期难以形成经济效益，难以获得稳定充足的商业信贷支持。政策性金融具有资金期限长、利率水平低等特点，可以弥补经济下行周期中商业性金融机构“不愿贷、不敢贷”导致的不足，为国家实施区域协调发展战略提供长期稳定的信贷资金。数据表明，近年来政策性银行支持京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区协调发展的贷款增速超过其全部贷款增速。截至2020年6月末，政策性银行支持东北振兴、西部大开发的贷款余额占全部贷款的55%。

二是助力实体经济转型升级。随着我国创新驱动发展战略的不断推进，我国制造业发展进入新的阶段。政策性金融机构积极适应国家战略发展要求，灵活运用贷款、股权投资、贸易金融等方式，采取有保有控措施，不断加大对先进制造业和产业集群的支持力度，稳步减少在钢铁、煤炭、煤电等行业的贷款余额。出口信保公司通过中长期出口信用险和海外投资险，支持大型成套设备出口。政策性银行2020年上半年的新增贷款中，有59%投向制造业、水利电力等公用事业、交通运输业等国家重点战略领域；截至2020年6月末，政策性银行战略性新兴产业贷款余额1.58万亿元。

三是助力中国企业走出去。近年来，政策性金融机构积极参与“一带一路”政府合作框架下多边合作规划的研究和编制，围绕国际产能和装备制造合作等重点领域加强协作，在风险可控的前提下积极支持中国企业、中国产能和中国服务走出去。2020年6月末，政策性银行“一带一路”贷款余额超过2.8万亿元。同时，面对新冠肺炎疫情冲击下日益严峻复杂的外贸形势，进出口银行、出口信保公司积极发挥自身优势，分别依托自身业务，大力支持稳外资稳外贸。2020年上半年，进出口银行累计投放稳外贸稳外资贷款9047亿元，同比增长50.62%；出口信用保险支持出口承保金额2991.1亿美元，同比增长5.2%。

四是积极提升薄弱环节金融服务的可得性。在支持脱贫攻坚方面，国家开发银行、农业发展银行成为金融扶贫主渠道，积极探索精准扶贫新模式，提高扶贫成功的可持续性。2020年上半年，这两家银行发放扶贫贷款近5000亿元，其中向“三区三州”（“三区”是指西藏自治区和青海、四川、甘肃、云南四省的藏区以及南疆的和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地区；“三州”是指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。“三区三州”是国家层面的深度贫困地区，是国家全面建成小康社会最难啃的“硬骨头”）发放的扶贫贷款占全部扶贫贷款的43%。在支持乡村振兴和粮食安全方面，农业发展银行积极支持易地扶贫搬迁和棚户区改造，服务国家粮食安全。截至2020年6月末，农业发展银行易地扶贫搬迁贷款余额1900余亿元，棚改贷款余额1万余亿元，粮棉油贷款余额近2万亿元。在支持民营和小微企业金融服务方面，政策性银行通过转贷资金解决小微企业融资难问题。截至2020年6月末，政策性银行小微企业转贷款余额约3000亿元，民营企业贷款余额1.26万亿元。

五是全力做好疫情防控的金融支持。新冠肺炎疫情发生后，银保监会及时下发通知，要求银行业、保险业机构，积极配合疫情防控工作，做好相关金融服务。政策性金融机构认真落实相关要求，积极发挥当先导、补短板、逆周期的作用，出台工作措施，针对疫情防控单独制定信贷、保险政策，对受疫情影响出现困难的小微企业不抽贷、不断贷，按要求延期还本付息，并且提供优惠利率支持。2020年上半年，政策性银行累计发放抗击疫情应急贷款1600亿元，重点支持了火神山医院等集中收治专门医院建设、医疗防护物资生产与采购、重要生活物资供应保障、应急设备采购和药品生产。随着国内疫情防控形势积极向好，政策性金融机构兼顾疫情防控与经济社会发展，积极“输血”重点领域。国家开发银行设立5200亿元复工复产专项流动资金贷款，进出口银行设立1600亿元、农业发展银行设立1200亿元专项信贷额度支持中小微企业复工复产。各政策性银行落实支持产业链协同复工复产政策，截至2020年6月末，支持产业链核心企业3000多户，贷款余额超过3万亿元；支持上下游企业500多户，贷款余额超过3000亿元。出口信保公司加大理赔力度，积极支持外贸企业复工复产，2020年上半年支付赔款7.6亿美元，同比增长34.5%。

主动服务金融供给侧结构性改革

一是推动政策性金融机构职能定位回归本源。我国政策性金融机构有明确不同于商业性金融的职能定位要求，即要在市场作用发挥不充分、商业性金融不愿介入的领域，发挥政策性金融的先导作用，取长补短，协同合作，带动商业、社会资金投入。四家政策性金融机构的改革方案和章程中，也明确了各自不同的经营范围和服务领域。但随着形势的发展变化，政策性金融机构的业务边界变得有些模糊，服务领域与自身职能定位有所偏离，职能发挥过程中存在的问题也逐步显现。对此，政策性金融机构要认真落实党中央、国务院的要求，突出“服务国家战略、重点领域和薄弱环节”这个基本定位，科学界定各自聚焦的具体业务领域，优化信贷结构，推动信贷资金向“三区三州”等商业信贷供给不充分地区倾斜，重点支持先进制造业和产业集群等领域发展，形成与商业性金融联动互补的发展格局。

二是推动政策性金融机构完善公司治理结构。目前，我国政策性金融机构公司治理架构还不完善，职责边界不够清晰，与更多强调资源配置、效率提升和风险管理的现代金融企业还有一定差距。为此，政策性金融机构要按照国务院金融委的部署决策，积极推进体制机制改革，进一步推动将党的领导融入公司治理各个环节，探索建立符合政策性金融机构特点的公司治理体系和决策议事机制；提高董事会运作效率，督促各类董事充分履职，在科学决策、部际协调等方面发挥积极作用；进一步明确监事职责，加强监事会制度机制建设。

三是提升政策性金融机构风险管理能力。近年来，政策性金融机构积极落实防范化解重大风险攻坚战要求，推进金融乱象整治，持续优化组织架构和管理流程，风险管控能力进一步增强，合规管理水平持续提升。但近期暴露的相关风险显示，政策性金融机构内控和风险管理还存在一些不足。对此，政策性金融机构要积极适应全面风险管理要求，健全风险管理体系，完善风险偏好、风险限额以及其他风险管理政策和程序，并通过良好的内部传导机制确保有力执行；进一步强化内控管理体系建设，稳步推进管理流程和组织架构调整；进一步完善贷款“三查”（贷前调查、贷时审查、贷后检查），压实评级授信、审查审议、放款支付、贷后管理等各环节管理责任，夯实信贷管理基础；健全资本补充机制，加强资本约束，提升资本管理水平。

四是夯实政策性金融经营管理基础。政策性金融机构已初步建立了适应本机构职能定位、覆盖全部机构和人员的管理和绩效考核机制。但近年来发生的一些案件，反映出部分机构经营管理还存在漏洞，重点岗位和人员合规管理有待提升。对此，政策性金融机构要按照“忠、专、实”的要求，加强班子队伍建设，严守廉洁底线。要巩固市场乱象整治成果，推进制度建设和执行，建立科学有效的责任追究制度和问责机制，加强对关键岗位、关键人员及违法违规问题高发环节的管理规范。同时，有效发挥内控合规、内部审计监督职能，加大问题整改和责任追究力度。

增强服务金融改革的可持续性

2020年是打好防范化解金融风险攻坚战收官之年，政策性金融机构要认真落实银行业保险业防范化解金融风险攻坚战三年行动方案要求，按照“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的原则，在巩固已有成果、总结相关经验的基础上，进一步排查风险漏洞，细化落实相关要求，构筑风险防控长效机制，实现“重点风险得到有效防控、服务实体经济能力明显增强”的总目标。

一是坚守风险底线，坚决打赢防范化解金融风险攻坚战。近年来，政策性金融机构系统有序推进各类风险化解，大力整治市场乱象，取得了阶段性成效。截至2020年6月末，三家政策性银行总体不良率为1.01%，拨备覆盖率达到397%；出口信保公司偿付能力充足率达到209%，风险总体可控。2020年是党中央部署三年风险攻坚战的收官之年，但当前受疫情影响，政策性金融机构的风险管控压力可能会加大。对此，政策性金融机构要结合实际，进一步推进三年风险攻坚实施方案，打赢风险攻坚战。要加强资产质量管理，做实资产分类，真实反映、充分暴露不良贷款；按照“依法合规、洁净转让、成果真实”原则，充分运用政策支持，创新不良贷款处置方式，加大不良处置力度；加强风险监测分析、压力测试，制定风险管控预案，及时采取有效防控措施，守住不发生区域性系统性风险的底线。

二是聚焦重点领域，有效防范化解和处置各类风险。在当前复杂的经济金融形势下，政策性金融机构面临的信用风险依然严峻，地方政府隐性债务风险和集团客户潜在风险不容忽视。而且，随着政策性金融支持“一带一路”建设的推进，部分国家政治经济和债务风险也需要关注，政策性金融机构助力企业“走出去”面临诸多不确定因素。为此，政策性金融机构要重点做好三类风险防范：一要严密防范集团客户风险，加强重点集团客户风险监测分析，“一企一策”稳妥有序处置存量风险；二要加强与财政部门、地方政府沟通，积极配合地方政府化解隐性债务风险；三要密切关注国际政治经济形势变化，做好国别风险研判和应对，加强境外业务风险管控。

三是加强能力建设，提升政策性金融监管有效性。监管部门要按照“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”的要求，落实风险为本的监管理念，通过现场检查和非现场监管，对风险“早发现、早预警、早纠偏”。一是加强分析“早发现”。丰富监管月报、季报、年度监管报告的监测指标和分析框架，聚焦重点领域和问题线索，开展重点排查和实地核查，提升问题和风险识别的前瞻性和敏锐度。二是加强提示“早预警”。通过机构分析会、约见谈话、监管联动会议、年度和季度监管通报等方式，向机构揭示非现场监管、现场检查发现的各类风险和问题，及时提示并督促整改。三是多措并举“早纠偏”。针对监测发现的风险苗头，“跨前两步”及时采取专门措施，叫停违规行为，修补内部控制漏洞。■

（责任编辑　张林）

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