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十九届六中全会系列评论丨加强反垄断执法实践,促进各行业高质量发展

2021-11-30 21世纪经济报道
语音播报预计17分钟

刘旭(清华大学国家战略研究院特约研究员)

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》(简称《决议》)强调,强化市场监管和反垄断规制,防止资本无序扩张,维护市场秩序,激发各类市场主体特别是中小微企业活力,保护广大劳动者和消费者权益。

《决议》发布后几天,11月18日,国家市场监督管理总局大门柱子上加挂了国家反垄断局的牌子。这让2008年8月1日生效的反垄断法在我国迎来了一个新的里程碑,也迎来了新挑战。

充实反垄断执法力量

国家反垄断局挂牌后的首要挑战是如何充实反垄断执法力量。这包括三方面,即增加反垄断执法编制,提高执法人员素养,优化市场调研、经济学分析服务外包。

反垄断执法编制是反映反垄断执法力量的直观指标。

2015年6月20日《瞭望东方周刊》刊发文章《许昆林:亲历重大反垄断案》,其中透露:2009年原发改委价格监督监查司只有2名反垄断执法人员;在经过2010年中药材、农产品(000061,股吧)价格因囤积居奇而出现大幅波动,民航京沪快线调价行为也引发社会广泛关注后,2011年7月,价格监督检查司获中编办批复,更名为价格监督检查与反垄断局,编制增加了20个,达到46人,处室增设4个,也批准了8个省市对各自的价格反垄断部门进行扩编,总计150个。

在2018年国务院反垄断执法机构整合时,原国家发改委、商务部、工商总局的反垄断执法人员合计超过60人,但由于国家市场监督管理总局反垄断局只有42个编制,导致不少经验丰富的反垄断执法人员要么去了其他司局或地方挂职,要么选择了离职,在过去3年里辗转进入了大型律所和超大型互联网企业。

2021年10月,国家市场监督管理总局在公务员招录中为反垄断局留了18个名额。但即便如此,国家反垄断局的执法编制也仅仅是恢复到2018年机构整合前的大致水平。这个编制规模不到欧盟委员会、美国联邦贸易委员会和美国联邦司法部反垄断执法人员的十分之一。即便是人口与我国四川省相近的德国,其联邦卡特尔局也有超过300个工作人员。即便参考国家市场监督管理总局管理的国家知识产权局,国家反垄断局的编制规模在未来5年很可能也只增加到140人左右。

但相比编制增加,如何提高反垄断执法人才专业素养、快速积累办案经验更是关键。因此,还需一方面改善涉嫌违反反垄断法行为的举报受理程序与举报奖励机制,增加案源线索,让新吸纳的执法人员得到更多锻炼,另一方面及时从其他司局和地方市监局借调有经验的反垄断执法人才,方能解燃眉之急,加速执法人才传帮带。

在执法编制和执法人才不足的情况下,借助第三方市场分析机构、经济学分析机构的“外脑”来协助反垄断执法工作方面,是我国反垄断执法的特色之一,尤其是在经营者集中反垄断审查方面。但是,由于这些外部机构、学者专家的意见没有被完全公开,如何通过社会监督,保障这些专家意见的专业性、中立性,促进“外脑”市场的优胜劣汰,防范“外脑”被企业俘获,也是不可回避的课题。

改善央地协同

相比备受关注的国家反垄断局,各省反垄断执法机构编制数量更少,执法人才储备不足的问题也值得重视。

如果将新疆生产建设兵团市监局与新疆维吾尔自治区市监局看作一个协作整体的话,我国内地31个省份市监局下辖的反垄断执法机构各自的专职反垄断执法人员普遍不足,同市监系统其他机构一样,也存在执法队伍老龄化的趋势。而且,除了要查办垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力限制竞争案件,各省份反垄断执法人员还肩负着公平竞争审查的繁重工作。

从2020年公开的反垄断执法案件结案数量看:当年全国查结的15个垄断协议案件中,浙江查结了3起,广东、安徽分别查结2起,湖南、湖北、四川、江苏、宁夏、海南、北京、上海各查结1起;同期查结的9个滥用市场支配地位案中,江苏、浙江、山西市监局分别查结2起,国家市场监督管理总局反垄断局和青海、上海市监局各查结1起。通过这两组数据不难发现,各省份在反垄断执法的积极性和胜任力上有着明显差距。只有12个省级反垄断执法机构在2020年查结了至少1起经营者违反反垄断法的案件,其他近三分之二的省份在查结经营者违反反垄断法案件上交了“白卷”。

而且,从过去一年多公开的经营者违反反垄断法的案件来看,有多个案件立案后调查时间超过3年,甚至出现立案后近4年半才查结的案件(例如上海市物价局于2016年4月开始调查上海市旅游行业协会组织的垄断协议案,2020年10月15日才查结),个别案件在国务院反垄断执法机构交办给地方后,持续了4年多才结案(例如原工商总局2017年5月交办河南工商局调查商丘市新先锋药业有限公司滥用市场支配地位行为,2021年9月27日才结案)。尽快解决地方反垄断执法人员不足问题,或有助于祛除反垄断执法效率低下、办案周期过长、案件积压多、上级交办案件无法及时查结等问题。

另外,如何平衡强化反垄断执法与引导本地企业反垄断法合规也是摆在地方反垄断执法机构面前的挑战。中新网2020年6月29日报道《浙江:将开展500家重点企业反垄断辅导》。2020年只查办了5起经营者违反反垄断法案件的浙江市监局,同时要辅导500家重点企业开展反垄断法合规,这对有限的反垄断执法资源而言无疑是巨大的考验。虽然这也客观上反映出企业界和地方政府对强化反垄断法合规的重视,但是相比有限的反垄断执法人员辅导、培训企业合规,强化反垄断执法、提高个案执法透明度,发挥以案释法的功能,或许是更优的选择。这样可以借助执法信息公开,激励资本市场更加重视企业反垄断法合规,倒逼企业主动向反垄断执法机构坦白自身涉嫌违反反垄断法的行为争取减轻处罚,同时积极举报同行业违反反垄断法的案源线索,共同维护本行业市场竞争秩序。

可见,唯有地方反垄断执法也能跟得上中央强化反垄断规制的节奏,央地协同推进反垄断执法才能真正实现“常态化”,才能确保我国统一、开放、竞争、有序的市场体系在未来5年得以真正健全。

优化行业监管与反垄断执法分工

相比充实央地反垄断执法力量本身,如何协调行业监管与反垄断执法显得更为复杂而微妙。

反垄断执法力量的不足,反垄断执法的滞后,都会促使行业主管部门通过强化行业监管,规制行业垄断现象。但具体到反垄断法适用,最终还有赖于行业监管部门与反垄断执法机构的合作。

2021年9月18日,中国人民银行行长易纲在中德“金融科技与全球支付领域全景—探索新疆域”视频会议的开幕致辞中,不仅要求支付回归本源,断开支付工具和其他金融产品的不当连接,还呼吁通过强化反垄断,落实《关于平台经济领域的反垄断指南》,推动大型互联网平台企业开放封闭场景,充分保障消费者支付选择权。

类似的,2021年5月7日交通运输部就曾专门“开会研究维护货车司机等的合法权益等工作,督促货运平台公司合理确定服务费、会员费等标准,严禁诱导货车司机低价竞争,确保派单公平公正。配合市场监管部门加强反垄断监管,避免平台公司利用垄断地位损害货车司机权益。”2021年10月13日,国务院还同意建立“推动道路货运行业高质量发展部际联席会议制度”,由交通运输部牵头该项工作,国家市场监督管理总局参与配合。

可以预见,未来强化反垄断的担子将不会只落在国家反垄断局肩上。通过优化行业监管与反垄断执法的分工,各行业主管部门共同推进,会有助于加快解决反垄断执法中可能出现的问题,保障国计民生稳定,促进各行业高质量发展。

总体上看,《决议》把“强化市场监管和反垄断规制,防止资本无序扩张”也写入决议中,表明了党中央对我国反垄断法全面有效落实的重视程度。如何从历史发展规律,从社会经济发展全局,从参与全球治理的大局来落实好反垄断规制,不仅是摆在国家反垄断局面前的挑战,也是各级地方政府,各行业主管部门,各行各业的广大市场主体都需要面临的现实问题。

能否通过充实执法力量、改善央地反垄断执法协同、优化行业监管与反垄断执法分工、提高反垄断执法透明度和执法效率,让全国各地的广大消费者、经营者都能够从反垄断法落实中更有获得感,让国际同行都能认可我国的反垄断执法实践,将是关系到反垄断法执法能否获得更加广泛支持的关键。但只要始终坚持以人民为中心,全心全意为人民服务,虚心接受人民群众监督,在各种挑战和机遇面前,交出令人民满意的答卷将是历史的必然。

(作者:刘旭 编辑:洪晓文)

(责任编辑:张泓杨)
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