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国家市场监督管理总局反垄断局日前发布《中国反垄断年度执法报告（2020）》（下称《报告》）称，“十三五”时期反垄断工作取得重大成就，统一权威高效的反垄断执法体制初步建立，反垄断法律体系更加完善，执法成效更加显著。其中，2020年共办理结案垄断案件109 件，涉及滥用行政权力排除、限制竞争的垄断案例67起，在结案垄断案件中占比高达61%。具体到石油天然气行业，《报告》指出，滥用行政权力排除、限制竞争行为主要体现在下游供应环节，地方保护主义明显。尤其是在城镇燃气行业，被查办的滥用行政权力排除、限制竞争行为较多。
多位业内人士对记者表示，在实际运行中，城镇燃气领域滥用行政权力的行为屡有发生，影响市场开放和公平的同时，严重影响了天然气行业的健康发展，亟需引起各方重视并加以解决。
行政权力滥用现象频现
针对燃气领域滥用行政权力排除、限制竞争的行为，《报告》列举了几起典型案例。
比如，黑龙江省双鸭山市住房和城乡建设局以《燃气特许经营协议》的形式，限定建设开发单位只能与燃气经营企业签订协议，由燃气经营企业对管道燃气入户安装工程进行设计、安装，剥夺了建设开发单位自主选择燃气工程安装企业的权利，以及其他具有燃气工程安装资质企业的公平竞争权，排除和限制了相关市场的竞争。
国家市场监督管理总局在《报告》中指出，上述行为违反了《反垄断法》第32条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”的规定，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。
又比如，北京市房山区燃气开发中心在开展燃气项目报装审批过程中，以直接委托、指定等形式，要求开发单位签订由房山区燃气开发中心提供的制式合同，限定开发单位选择房山区燃气开发中心下属企业从事施工建设。
《报告》称，某些行政保护行为比较隐蔽，但产生的效果与滥用行政权力排除、限制竞争相似。
“现在小区红线以内的管道施工、设备安装市场是放开的，不再像以前那样由燃气企业垄断，燃气企业获得的只是红线以外的市政管道特许经营权。但一些地方政府会指定获得特许经营权的燃气企业负责建设、经营，这种情况目前比较多。”阳光时代律师事务所合伙人陈新松对记者表示，“还有一些地方，政府为了加强管理，提高集中度，要求一个地区只能由一家液化石油气企业进行经营，这种情况下，地方政府也直接违反了《反垄断法》。”
政企之间存在利益捆绑
《报告》分析指出，滥用行政权力排除、限制竞争行为的实施主体主要为市、县（区）级行政机关：一方面由于部分地区政企不分、经济结构不合理等问题仍然存在；另一方面由于部分地方政府仍然存在地方保护的传统思维，没有处理好竞争政策与其他政策的关系，容易以政府“有形之手”不当干预市场“无形之手”，妨碍市场公平竞争。
“这几年我国针对垄断行为的调查很严格，像燃气企业滥用市场支配地位，地方政府滥用行政权力排除、限制竞争等类似情况，遭受处罚的比较多。事实上，很多燃气企业、地方政府一直以来都这么干，他们已经习惯了。在国家开始规范和严厉整肃这种行为后，他们短期内没能转变固有观念，实际上就违反了《反垄断法》。”安徽安泰达律师事务所律师丁天进说。
在陈新松看来，这种现象之所以多发，原因是多方面的。“从安全角度考虑，政府指定企业的本意可能是希望安全更可控一些，也更容易监管。但在我看来，推行市场化竞争与加强安全管理之间并不矛盾，并不是说只有一家来经营，安全上就更可控。市场化竞争之后，主要还是政府要加强安全监管，这才是最重要的因素。简单地让市场由一家来做，不要竞争，我认为在某种意义上是一种‘懒政’，对其他市场主体和消费者来说都是一种伤害。另一个原因就是，地方政府传统的惯性思维没有扭转，没有把握《反垄断法》下新的背景。”
此外，多位受访者对记者表示，这种现象背后有时还涉及企业与政府间的利益捆绑。“很多城燃企业本身是由市国资委或县国资委控股的，企业和政府之间都是利益相关方，在做决策时难免会有倾斜。”丁天进指出。
《报告》也一针见血地指出，“拥有特许经营权的城燃企业为在土地、规划、定价等方面获得更大的话语权，往往通过与当地政府股权合作的方式，实现了利益捆绑。而政府为了增加收入，提升对城市燃气的控制权，对燃气企业的规划和监管等存在一定的倾向，实际上形成了对特定企业的行政保护。”
相关主体维权意识淡薄
滥用行政权力排除、限制竞争的行为，扰乱了市场公平竞争，侵害了其他市场主体的合法权利，长远看对行业有百害而无一利。对此，多位受访者建议，一方面政府应进一步规范自身行为；另一方面，相关主体也应积极通过合法途径维护自身权益。
陈新松指出：“现在国家专门出台了《公平竞争审查制度实施细则》，要求类似授予特许经营权等行政文件出台时，都要在政府内部做公平竞争的审查，以确定文件有没有排除竞争以及行政垄断行为。这都是政府内部自我纠正、预防相关违法行为的机制和措施。另外，从市场主体的角度讲，如果把权利都授予一家，肯定损害了其他市场主体的公平竞争权，其他市场主体也要积极维护自己的权益，包括去相关部门投诉、举报或者提起诉讼，这都是维权的方式。”
“现在城燃领域关于特许经营权的矛盾纠纷多，也在一定程度上说明市场主体依法维权的意识提高了。以前遇到这种情况更多的是默不作声，现在市场主体敢于依法维权，甚至跟政府提起行政诉讼，都是市场主体法律意识提高的表现。”陈新松说，“其实很多问题的出现都与政府部门脱不了干系，尤其是地方政府更换领导班子后，通常特许经营权问题方面就会产生新的争议和矛盾，这往往都是由于地方政府没有依法行政、乱作为导致的。地方政府需要进一步规范自身行为。”
（责任编辑:王治强）