本报记者 杜丽娟 北京报道
经济下行周期，财政政策如何更加积极有为，刚刚闭幕的全国两会给出了明确答复。《政府工作报告》提出，今年财政赤字率拟按3.6%以上安排，赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。
按照中央要求，这2万亿元将全部转给地方，以支持地方政府的发展和建设。市场预测，随着全国两会的结束，这些政策的执行情况也将加速推进。
全国政协委员、中国社科院副院长高培勇在接受《中国经营报(博客,微博)》记者采访时表示，无论是赤字率还是特别国债，都具有专款专用的性质，即非抗疫支出不能动用。
“其中特别国债的发行方式也将和普通国债一样，主要面向企业和个人，其中不排除有商业银行，预计将采用特别转移支付的办法，全部用于地方抗疫相关支出。”高培勇说。
基于地方政府的债务压力，光大证券(601788,股吧)研报指出，中央采取定向发行债券的方式对市场的冲击较小，因此抗疫特别国债采用定向对金融机构发行的概率较大。
“专款专用”用途
作为积极财政政策的手段，赤字率的提升以及特别国债的发行受到市场普遍关注。
今年受疫情影响，一季度GDP增速出现负增长，经济下行压力较大，财政赤字率破3的预期也在增大。《政府工作报告》首次将财政赤字率提高至3.6%，这是我国财政赤字率历史首次出现赤字率突破3%的情况。
财政赤字率一般是财政赤字与国内生产总值的比率，欧盟通常将3%作为衡量财政风险的警戒线，我国也基本按照这一衡量标准安排每年的财政赤字率，并将赤字率控制在3%以内。
对于3.6%的赤字率，高培勇解释，这是特别时期的特别举措，是在不得已的情况下提高的赤字率，如果没有疫情冲击，2020年的财政赤字率应该是3%，这是去年中央经济工作会议提出的目标，所以如今的3.6%的赤字率属于不得已为之的举措。
不过，相比去年赤字率，今年即便提高了0.8个百分点，其用途也是当作应对疫情冲击的特殊支出，因此只能用在抗疫用途上，而不能用作其他。
在高培勇看来，特别国债的用途和赤字率一样，都具有专款专用的性质。因此，非抗疫性质的支出是不能通过发行特别国债来解决。
5月27日，全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希再次建议，由商业银行承销抗疫特别国债，原因在于商业银行效率高、成本低，同时央行给予配合，适当释放流动性。
此前，其首次提出央行应该直接购买特别国债的观点，引起市场人士对财政赤字货币化问题的争论。
高培勇认为，市场上之所以对抗疫特别国债和赤字率等积极财政政策有特别高的期待，更多在于把所有的矛盾和问题，都当做可以通过扩大赤字、增发特别国债等方式来加以应对。“但需要注意的是，财政政策的安排需要分门别类，分而治之，一把钥匙只能开一把锁。”
比如，面对经济周期性波动问题，财政政策上采取了发行特别国债和增加赤字率的方法，多出的2万亿元，中央已明确表示将专门用于抗疫相关支出，其中主要是“六保”工作。
而对于结构性调整的阵痛，《政府工作报告》提出，要增加1.6万亿元的地方政府专项债，这是刺激性的支出，主要用于解决周期性波动。
在疫情冲击下，结构性矛盾也更加凸显，这需要推进供给侧结构性改革来解决。在高培勇看来，无论哪种举措，今年的财政支出增加，都是特殊时期的特殊办法，是一次性的，因此也不能变成常态。
事实上，特别国债被市场寄予厚望，还在于其并不列入财政赤字的范围，这意味着其和专项债一样，具有还本付息的功能，对地方政府来说，在不增加支出压力的前提下，其可以发挥更大的杠杆作用。
制度性保障
据了解，经济下行期间，临时性地安排一些周期性赤字，理论上是可行的，同时也是各国普遍做法。对于财政赤字率提高至3.6%后，是否会引起债务风险?
中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇认为，今年财政赤字率突破传统意义上3%的红线，主要也是在宏观经济总体平衡状况下安排的，属于非常时期非常之举，也并非是常态化的操作。
得益于此前一系列制度性的改革举措，今年我国还将继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度为企业提供各种保障。
《政府工作报告》指出，前期出台6月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年年底。同时，小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。
毕马威中国税务合伙人冯治国告诉记者，近年来，我国出台的减税降费措施具有制度性和持续性的特点，政策叠加累积效应很大。在此基础上，今年新出台的一系列政策将给企业带来更多支持，帮助企业更好地渡过难关。
尤其是针对中小微企业、个体工商户等困难群体，预计下半年，减税降费力度将更大，与此同时市场主体也会有更多的获得感。“这些减税降费政策的出台，会在一定程度上激发消费和投资需求，促进就业，并拉动经济高质量发展。”冯治国说。
不同以往，今年《政府工作报告》并未对2020年设定具体增长目标，这在历史上也属首次。李克强总理指出，之所以没有设定具体的GDP目标，主要是由于全球大流行以及经济和贸易的巨大不确定性，中国在发展中面临着不可预测的因素。
高培勇认为，尽管我们对GDP的增速不设定具体的数值，但在民生、就业、风险防控等方面制定了具体而明确的“硬任务”，这是各项政策的底线目标。体现了我们对质量和效益的追求。
以减税降费为例，今年将加大减税降费力度，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。
国家税务总局有关负责人介绍，这2.5万亿元包括2019年出台的下调增值税税率和企业养老保险费率等政策在2020年继续实施形成的新增减税降费约5000亿元，以及2020年新出台的减税政策、阶段性减免企业社会保险费政策和减免政府性基金、行政事业收费政策给企业带来的新增减负。
（责任编辑:王治强）