导读：财政是国家治理的基础和重要支柱，在推进高质量发展中发挥着重要作用，财政投融资就是其中一种重要的方式和手段
作者｜陈龙 李泉霖「中国财政科学研究院」
文章｜《中国金融》2023年第22期
推进高质量发展，是我国解决新时期社会主要矛盾、实现党的第二个百年奋斗目标的一项重大战略选择。然而，推进高质量发展面临诸多挑战，需要充分发挥财政投融资的作用，构建广义财政投融资体系，优化投融资的方向和结构，解决现实中的突出矛盾，挖掘经济增长的潜力，形成持续发展的长期动力，使经济实现更为健康的发展，保持战略主动，形成战略优势。
推进高质量发展面临诸多挑战
近些年，我国高质量发展取得重大进展，创新动能、高技术产业发展迅速。然而，推进高质量发展并非轻而易举，随着形势的发展变化，在可持续增长动力、产业顺畅转型升级以及均衡发展等方面都面临一些挑战。
从中长期来看，形成持续发展的长期动力，保持合理的经济增速，为实现党的第二个百年奋斗目标提供有力支撑，是我国发展中面临的最大挑战。解决这一挑战，需要回答两个方面问题：一方面，我国是否具有长期保持中高速增长的潜力；另一方面，如何将潜力转化为推动经济持续发展的长期动力。党的二十大明确提出，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。尽管我国经济实现了四十多年的高速增长，2022年的人均GDP已达到1.27万美元，但无论是从生产和技术水平来看，还是根据人力资源等情况分析，我国仍具有很大的发展潜力和提升空间。全球发展史表明，处于与我国相同发展水平的一些追赶型国家，仍有15年左右的中高速增长期。中国式现代化是人口规模空前巨大的现代化，激发潜力，形成持续发展的长期动力，保持经济中高速增长，对我国具有重大的战略意义。
从当前来看，我国经济整体回升向好，但也面临着内需不足、就业压力大等问题。这些问题大都属于高质量发展中的结构性问题，是发展的不均衡而引发的。一方面，与创新动能、高技术相关的产业发展较快；另一方面，其他一些产业以及与民生较为紧密的行业发展动力和活力不足，从而出现了发展的不均衡，导致产业经济呈现冷热分化的状况。因此，平滑发展中从动态不均衡到动态均衡的演进过程，使更多产业享受发展红利，保障产业转型升级顺畅，是推进高质量发展的又一挑战。
财政投融资是促进高质量发展的重要手段
财政是国家治理的基础和重要支柱，在推进高质量发展中发挥重要作用，财政投融资就是其中一种重要的方式和手段。财政投融资可以将政府与市场有机结合起来，有效应对上述挑战。
●有助于将潜力转化为持续发展的长期动力
其原因主要在于两个方面：其一，引领、支持产业结构升级，激发创新动能。政府的投资在一定程度上引领了企业的部分投资方向。财政投融资不仅可以发挥引导作用，激励企业加大创新投资力度，而且可以为社会资本进入产业投资属性较强的新基建等领域创造条件，提升产业升级的速度和效率。其二，降低国民经济运行成本，提升整体运行效率。通过财政投融资，加强对基础设施等方面的投资，既可产生增长效应并激发国民经济活力，成为企业高质量发展的前提和基础，又能够提升国民经济整体效率和发展潜力，对企业高质量发展具有引致效应和联动效应。
●有助于实施积极有效的需求管理，解决需求不足和市场活力不足等问题
根据我国社会主义市场经济发展的历史经验，基础设施投资是政府进行需求管理最为直接和有效的手段。通过财政投融资，可以扩大基础设施投资，弥补需求缺口，增强市场活力。当前一些产业和领域发展的动力和活力不足，中小企业生产经营困难，就业压力大，主要是需求不足引起的。人们消费能力的提升和消费需求的扩大，在一定程度上依赖于投资的扩大，是投资的结果。维持充沛的合理投资需求，可以使国民经济活起来，改善中小企业经营状况，促进就业，扩大消费需求。因此，解决需求不足问题，首先要做好投资。这就要发挥好财政投融资的作用，将提升和转化经济发展潜力与扩大总需求结合起来，推进高质量发展。
●提升发展共享度，创造良好的经济环境
推进高质量发展，既需要加快培育创新动能，又需要处理好新技术和新兴产业与其他产业的关系，避免产业结构过度失衡。而提升基础设施水平，则是解决失衡的有效方式。
基础设施属于公共品，具有公共消费的性质。一方面，基础设施投资本身属于投资的重要组成部分，扩大基础设施投资就是扩大总需求；另一方面，基础设施投资不仅可以形成未来的公共消费，提升居民的生活水平、消费能力和消费意愿，而且可以为产业转型升级创造有利条件。
从国际比较来看，尽管我国基础设施整体水平实现了跨越式提升，但与发达国家还存在差距。人均基础设施资本存量只有发达国家的20%～30%，农民人均公共设施投入仅为城镇居民的五分之一左右，基础设施的需求缺口仍较大。
从需求状况来看，我国对基础设施的需求仍较大，并且区域差异大，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，需要继续加大基建投资，进一步提升基础设施水平。财政投融资是基础设施投资的主要渠道之一。因此，不论是促进创新动能发展、产业升级，还是提升人们的生活水平，都需要发挥好财政投融资的作用，通过增加基础设施，提高发展共享度，为高质量发展创造良好的经济环境。
从历史来看，我国经济取得重大成就的一个重要原因，就是通过财政投融资，不仅推动技术创新和产业升级，而且推动基础设施建设，提升了国民经济整体效率。总之，无论是挖掘我国经济增长的潜力，形成持续发展的长期动力，还是解决现实中的突出矛盾，都需要高度重视财政投融资的重要作用。
充分发挥财政投融资作用的基本要求
财政投融资是破解高质量发展难题的重要手段。然而，在当前状况下，发挥好财政投融资作用，需要从以下三个方面进行考量。
●财政投融资的空间
是否具有财政投融资的空间，以及空间有多大，是财政投融资能否充分发挥作用的前提，这又可转化为“两个空间”问题。一是需求（投资）空间的问题。上文分析，无论是与发达国家比较，还是基于推进共同富裕和现代化建设、提升国民经济整体运行效率、解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾等现实需要，我国都有较大的基础设施投资空间，这也意味着财政投融资具有较大的需求（投资）空间。
二是能力空间的问题，亦即在当前的经济和财政状况下，是否具有扩大财政投融资的能力。其实，财政赤字和政府债务问题的实质是增长与风险的平衡问题。越是在经济发展和财政面临压力的时候，越需要通过宏观政策加大支持发展的力度，促进经济健康运行，才能从根本上解决问题。虽然过多的政府债务易引发债务风险，但决定债务风险的主要原因在于财政赤字和债务的性质，以及债务资金的使用效率。只要债务资金的使用能够使经济恢复到潜在增长水平，进而提升经济增长潜力，财源基础得以增强，就不会出现大的债务风险。相对于规模和数量，政府债务的性质和资金使用才更具有实质性意义。因此，应基于经济社会发展整体，以多维度多指标综合判断债务风险状况，不能只聚焦于政府债务规模本身。虽然当前财政运行遇到一些困难，尤其是地方财政运行压力较大，但需求不足是当前经济运行的主要矛盾，不发展和低增长是我国面临的最大风险。综合宏观经济运行、经济发展潜力、债务资金使用、融资成本及流动性、财政承受及偿付能力、地方政府资产资源状况等分析，我国政府债务总体安全，可以为扩大财政投融资提供一定的空间。同时，还应看到存在债务结构不合理的问题，其影响了债务资金的使用效率。此外，应及时化解一些地方债的流动性和兑付风险。这也将扩大财政投融资的空间。
●质量和效率
提升财政投融资的质量和效率，意味着以较少的财政投融资取得尽可能大的成效，这不仅是推进高质量发展的内在要求，也是财政政策提质增效的现实需要。质量不高、效率低下的财政投融资，则会累积债务风险。提升财政投融资的质量和效率，一是优化投资的方向。要围绕新质生产力和产业转型升级，选择合理的投资方向和方式。新型基础设施建设是财政投融资的重要领域，但不必过度强调新旧之分，应根据发展和人们生产生活需要及时调整基础设施建设的质量和要求。例如，高速公路等道路建设，如果考虑智能网联、无人驾驶等新的技术要求，那就不仅属于传统意义上的“铁公基”，也是新基建的一部分。二是降低投资成本。降低成本和优化结构密切相连。当前，部分新型基础设施投资属于产业投资的范畴，需要让市场发挥决定性作用。财政投融资不能越俎代庖，而只是为其加快推进创造条件，起到催化剂作用。为此，需要合理确定财政投融资的方式和比例。降低投资成本，还需要确定财政投融资的主体，即由中央投资还是由地方投资。这不仅需要考虑投资项目的属性，而且需要考虑投资的融资成本、国家的整体规划和建设全国统一大市场等要求。此外，在财政投融资效率评价上，虽然要关注个体效率和局部效率，但更要基于国民经济整体效率考虑，从总体上加以判断。
●力度和规模
财政投融资的政策力度和规模应与国民经济的总体规模和基础设施建设规模相匹配。如果力度不够、量级上不去，则达不到财政投融资的预期效果，无法有效破解高质量发展难题。解决足量问题，要做好三个方面的工作：一是根据就业和劳动力利用、资源和产能利用、经济发展水平等状况，综合判断经济潜在增长水平。二是根据经济增长的潜力、经济运行状况以及中央确定的发展目标，结合消费、出口等指标的增速预测，确定合理的投资力度和规模。三是根据产业投资、房地产市场投资和民营投资等状况，大致确定基础设施投资、公租房投资等规模，进而确定相关领域财政投融资的方向和规模。例如，在我国房地产市场的供需关系已经发生深刻变化的情况下，根据房地产市场运行状况，统筹协调政府主导的公租房等建设与商品房建设，合理确定政府在这方面的投资规模。
财政投融资破解高质量发展难题的策略
充分发挥财政投融资的作用，破解高质量发展难题，需要按照“提质”“足量”的要求，围绕新质生产力和产业转型升级，构建广义财政投融资体系，改革投融资模式，调整央地投融资结构，优化投融资的方向和方式，降低成本，提升效率。同时，将财政投融资与资源整合、资产盘活相结合，提升其支持高质量发展的能力。
其一，构建广义财政投融资体系，提升财政投融资的统筹协调能力。针对财政投融资管理较为分散的状况，构建广义财政投融资体系，将财政部门的资金与政策性银行、政府性融资担保机构等具有政府投融资性质的资金，一并纳入投融资体系，进行统一管理。同时，加强财政部、发展改革委、人民银行等部门协调，提升财政投融资的统筹协调能力。
其二，合理确定财政投融资的规模，做好相关领域的投资规划。综合就业和劳动力利用、资源和产能利用、物价状况、发展水平等多维度判断，未来一段时期我国经济增速仍有5.5%～6.5%（名义增速9%左右）的潜力，可围绕中央制定的具体增长目标，在对消费、产业投资、房地产投资等主要指标增速进行合理预测的基础上，确定财政投融资的总体规模。同时，根据中长期发展规划和地方的实际情况，做好相关领域的投资规划，加强项目储备。
其三，改革投融资模式，调整央地投融资结构。立足国家发展全局和党的第二个百年奋斗目标，着眼于我国未来二三十年的发展，做好短期和中长期投融资规划，建立以中央为主导的财政投融资模式，增加中央重大基建项目，逐步动态地降低地方投资占比。与此相应，增加国债占比，逐步降低地方债和城投债占比，并由中央财政通过发行国债等方式解决项目资本金问题。这不仅可改善预期、提振市场信心，解决长期持续发展的预期和动力问题，而且对提升投资效率、减轻地方压力、促进资本市场健康发展发挥重要作用，尤其是金融机构持有中央财政投融资形成的金融债权，有利于其降低风险资产占用，提高抗风险能力。
其四，优化投融资的方向和方式，服务新质生产力和产业转型升级。根据国家的长期发展战略，引导、激励新技术新产业等创新动能领域的新型基础设施建设投资。根据消费升级趋势，配合国家出台的促进消费的规划及相关政策，加快公共服务和基础设施建设，改善消费环境。同时，优化投融资的方式，发挥好市场的力量，推动政府和社会资本合作模式与不动产投资信托基金（REITs）的相互衔接，创新基建投融资渠道，减轻财政压力。
其五，将财政投融资与盘活资产资源、化解地方债等相结合，提升公共资源配置效率。发挥财政投融资在公共资源整合中的作用，为盘活资产资源、化解地方债等提供有效支持，促进经济活起来、资源资产流动起来，形成经济生态系统良性循环。■
（责任编辑 许小萍）
本文首发于微信公众号：中国金融杂志。文章内容属作者个人观点，不代表和讯网立场。投资者据此操作，风险请自担。
（责任编辑:周文凯）